Jörg Preisendörfer (Foto: Gerhard Anger)

Von Jörg Preisendörfer
(Foto: Gerhard Anger)

  • Einladung zum Pressegespräch am 31. Mai 2017 in Hannover

Am Mittwoch, den 31. Mai, ist Wahltag der Sozialwahl 2017: Bis zu diesem Tag müssen also die Briefumschläge mit den Stimmzetteln bei den jeweiligen Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung eintreffen, um noch bei der Auszählung zur Wahl der Selbstverwaltungs-Organe berücksichtigt zu werden.

Ausgenommen von diesem Wahltag ist die zweitgrößte Ersatzkasse in der Bundesrepublik: Weil die bisherige Barmer GEK Anfang des Jahres mit der größten Betriebskrankenkasse, der Deutschen BKK, verschmolz, gilt dort für die Durchführung der Sozialwahl – wie in solchen Fällen üblich und auch gesetzlich vorgesehen – ein eigenständiger Terminplan. Die Versicherten der neuen Barmer Ersatzkasse wählen ihre Vertreter*innen in der Selbstverwaltung der Krankenkasse deshalb nicht im Mai, sondern im September 2017. Wahltag ist dort der 4. Oktober 2017.

Als erste Bundespartei mit einer ständigen Online-Mitgliederversammlung und mit einem ausgeprägten fachpolitischen Schwerpunkt im Bereich der Sozial-, Enthinderungs- und Gleichstellungs-Politik befassen wir uns intensiv

  • mit der demokratischen Selbstverwaltung bei den Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung,
  • mit den Regeln für die Sozialwahl und
  • mit den seit Jahren immer wieder debattierten Vorschlägen zur Einführung von eVoting bei der Sozialwahl (»Online-Sozialwahl«).

Zu diesen Themen laden wir ein zu einem öffentlichen Pressegespräch:

Als öffentliches Pressegespräch richtet sich die Veranstaltung gleichermaßen an Journalist*innen und die Öffentlichkeit.

Gespräch bei Radio Flora (Hannover) zur Sozialwahl und zur sozialen Selbstverwaltung

Chris Carlson im Gespräch mit Jörg Preisendörfer vom Glitzerkollektiv am 13. Juni 2017 auf Radio Flora (Dauer ca. 10 Minuten):

Übersicht

Zusammenfassung

  • Bei über 95 Prozent der noch verbliebenen Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung werden Urwahlen zur Bank der Versicherten von Vereinigungen der Versicherten blockiert. Wer bei diesem Ausmaß von einem Erfolgsmodell der Demokratie spricht, täuscht Öffentlichkeit und Versicherte.
  • Wir kritisieren, dass fast alle Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung die Publizität ihrer Selbstverwaltung behindern, wo sie nur können, und damit dem Ansehen der Selbstverwaltung und dem Vertrauen in deren Arbeit massiv schaden. Dabei schrecken manche Träger*innen nicht davor zurück, Menschen mit Behinderung zu verhöhnen, in dem sie die Barrierefreiheit entlegender Geschäftsstellen hervorheben, in denen die online nicht veröffentlichten Tagesordnungen für die Sitzungen der Selbstverwaltungsorgane eine Woche vor Sitzung in Papierform aushängen.
  • Der durch die Arkanpolitik der sozialen Selbstverwaltung angerichtete Schaden geht über den Bereich der Sozialversicherung hinaus und schadet dem gesellschaftlichen Vertrauen in Modelle der repräsentativen Demokratie insgesamt. Das gilt erst recht, wenn diese Praxis von den Beteiligten als Erfolgsmodell der Demokratie ministeriell gefeiert wird, obwohl das Gegenteil der Fall ist.
  • Wir lehnen Pläne zur Einführung einer »Online-Sozialwahl« ab, weil sie allesamt aus grundsätzlichen Erwägungen unvereinbar sind mit den allgemeinen Wahlgrundsätzen. Alle Online-Wahlverfahren, die beanspruchen, den allgemeinen Wahlgrundsätzen zu entsprechen, sind Perpetua Mobilia des 21. Jahrhunderts.
  • Wir wollen eine Sozialwahl, die nicht nur so heißt: Die Möglichkeit zur »Friedenswahl« muss abgeschafft und die Möglichkeit zum Kumulieren und Panaschieren bei der Sozialwahl geschaffen werden.
  • Der Publizitätsgrundsatz muss auf die Tätigkeit der Selbstverwaltung so weit wie möglich ausgeweitet werden, weil es keine demokratischen Prozesse ohne offenen Zugang zu den entscheidungserheblichen Informationen geben kann.
  • Bei der Einführung einer Bürger*innen-Versicherung muss das Prinzip der sozialen Selbstverwaltung beibehalten und gestärkt werden. Die paritätische Selbtverwaltung nach wilhelminischem Modell hat ausgedient: An die Stelle der paritätischen Selbstverwaltung muss die Selbstverwaltung durch die Versicherten treten – so, wie es bisher aus historischen Gründen bei den Ersatzkassen der gesetzlichen Krankenversicherung der Fall war und wie es in jedem Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit unverändert der Fall ist.

Warum ist die Sozialwahl für politische Parteien von Interesse?

Grundsätzlich lohnt sich für Parteien die Befassung mit der Sozialwahl nicht nur aus sozialpolitischen Gründen, sondern auch deshalb, weil die Selbstverwaltung bei den Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherungen ideengeschichtlich aus der Tradition der Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit (VVaG) entstanden ist.

Versicherungsvereine, Genossenschaften und politische Parteien in der Bundesrepublik haben ähnliche Strukturen, weil es sich bei ihnen um die einzigen drei Körperschaftsformen handelt, für die ein Kopfstimmrecht der Mitglieder der gesetzlich verankerte Regelfall ist: Ähnlich wie größere politische Parteien wählen auch größere Genossenschaften und Versicherungsvereine, wenn sie eine Versammlung von Vertreter*innen haben, deren Mitglieder oft nach Wahlgebieten.

Auch bei der Umsetzung von Online-Mitgliederversammlungen in Genossenschaften, Versicherungsvereinen und politischen Parteien und in der Kontrolle der jeweiligen Vorstandstätigkeit ergeben sich eng verwandte fachliche und rechtliche Fragen.

Darüber hinaus geht es bei den Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung um Themen, die prinzipbedingt große Bedeutung haben für die Versicherten:

  • Allein die Selbstverwaltung der Träger*innen der gesetzlichen Rentenversicherung verwaltet Geldmittel von rund 2,5 Milliarden EUR pro Jahr — das ist mehr als der Haushalt vieler Städte und Gemeinden. Dennoch entspricht dieser Betrag nur etwa 1 % des Gesamthaushaltes der gesetzlichen Rentenversicherung — der Rest ist jedoch durch gesetzliche Pflichtausgaben vergeben.
  • Im Bereich der Träger*innen der gesetzlichen Krankenversicherung beschließt die jeweilige Selbstverwaltung über die Satzung ihrer Krankenkasse, und damit über die kassenspezifischen Zusatzleitungen, denn diese müssen in der Satzung verankert sein (deshalb werden sie auch »Satzungsleistungen« genannt). Dazu gehören einerseits Leistungen, die für viel Streit sorgen, wie beispielhalber Homöopathie und Akupunktur, andererseits aber auch Leistungen, die für viele Menschen mit chronischen Erkrankungen wichtig sind. Typische Satzungsleistungen umfassen z.Bsp.:
    • Bestimmte Schutzimpfungen
    • Vorsorge-Untersuchungen
    • Häusliche Pflege
    • Haushaltshilfen bei Krankheit
    • Rufpauschalen bei Hebammen
    • Schwangerschafts-Vorsorgeuntersuchungen
    • Sportmedizinische Leistungen
    • Krebsfrüherkennung
    • Seh- und Hörhilfen
    • Spezielle Medikamente
    • Künstliche Befruchtung
    • Erweiterte Zahnbehandlungen
    • Maßnahmen zur Gesundheitsvorsorge

Sozialwahl 2017

  • Vor der Hand ein Erfolgsmodell — hinter den Kulissen Demokratie-Feindlichkeit

In der Bundesrepublik gibt es nach vielen Hundert Verschmelzungen in den vergangenen rund 20 Jahren noch etwa 160 Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung. Die Mitglieder der Gremien ihrer jeweiligen Selbstverwaltung werden 2017 für die kommenden 6 Jahre neu bestimmt.

Im einzelnen handelt es sich um:

  • 16 Träger*innen der Deutschen Rentenversicherung (DRV), darunter:

    • Die aus der früheren Bundesversicherungsanstalt für Angestelle (BfA) hervorgegangene DRV Bund.
    • Die aus den früheren Landesversichungsanstalten (LVAs) hervorgegangenen DRV-Regionalträger*innen (z.Bsp. Berlin-Brandenburg, Hessen, Schwaben, Rheinland, Nord, …).
    • Die DRV Knappschaft-Bahn-See (DRV KBS), ein sogenannter Verbundträger: Sie erfüllt außer den Aufgaben eines Trägers der gesetzlichen Rentenversicherung auch Aufgaben als Träger der gesetzlichen Krankenversicherung.
  • 1 Trägerin der agrarischen Sozialversicherung
    • Die Sozialversicherung für Landwirtschaft, Forsten und Gartenbau (SVLFG). Bei ihr handelt es sich um einen neuen Verbundträger, der Aufgaben als Rentenversicherung, Krankenversicherung, Pflegeversicherung und Unfallversicherung wahrnimmt.
  • 115 Träger*innen der gesetzlichen Krankenversicherung, darunter:
    • 6 Ersatzkassen
      • »Ersatz« ist hier ein Begriff aus der Einführungszeit der gesetzlichen Krankenversicherungspflicht Ende des 19. Jahrhunderts. Er bedeutet, dass die Mitgliedschaft dort ein Ersatz war für eine Pflichtmitgliedschaft in einer der damals neu entstehenden, so genannten Primärkassen (z.Bsp. den Allgemeinen Ortskrankenkassen).
      • Die Ersatzkassen entstanden als Hilfskassen bereits lange vor Einführung der gesetzlichen Pflichtversicherung in den 1880er Jahren. Die Hanseatische Krankenkasse (HEK) entstand z.Bsp. aus dem bereits 1826 gegründeten Kranken-Verein der Commis des Löblichen Kramer-Amts.
    • 6 Innungskrankenkassen
      • Darunter die Pflichtversicherungen der Handwerker*innen.
    • 11 Allgemeine Ortskrankenkassen
      • Historisch zuständig für alle Versicherten, die nicht einer Innungs-, einer Betriebs- oder einer Ersatz-Krankenkasse angehörten.
    • 88 Betriebskrankenkassen
      • Diese Krankenkassen gibt es als geöffnete und geschlossene Kassen. Gemeint ist damit, ob die Krankenkasse dem allgemeinen Publikum offen steht oder nur den Beschäftigten bestimmter Unternehmen und ihren Familienangehörigen.
  • 32 Träger*innen der gesetzlichen Unfallversicherung, darunter:
  • 1 Trägerin der gesetzlichen Arbeitslosen-Versicherung

Bei allen diesen Träger*innen handelt es sich um öffentlich-rechtliche Einrichtungen, die im Grundsatz der Selbstverwaltung durch die Beitragszahler*innen und Leistungsberechtigten unterliegen. Der Grundsatz der Selbstverwaltung kann eingeschränkt sein: Z.Bsp. wird die Selbstverwaltung der Bundesagentur für Arbeit und Soziales nicht tätig in Bereichen, in denen die Bundesagentur der Fachaufsicht durch das Bundesministerium für Arbeit unterliegt. Dazu gehört unter anderem die Verwaltung derjenigen »JobCenter«, an denen die Bundesagentur beteiligt ist (etwa drei Viertel der Gesamtzahl der »JobCenter«), allerdings gibt es in der Praxis eine Grauzone – mehr dazu weiter unten.

Die Selbstverwaltung wird durch Gremien ausgeübt, deren Mitglieder in einer Urwahl von den Beitragszahler*innen und Leistungsberechtigten gewählt werden können. Davon wiederum ausgenommen ist die Bundesagentur für Arbeit, bei der das Bundesministerium für Arbeit und Soziales die Mitglieder der Selbstverwaltungsgremien ernennt.

Die Selbstverwaltungs-Gremien, die manchmal auch in einem mißglückten Versuch der Vereinfachung als »Parlamente« der Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherungen bezeichnet werden, bestehen aus jeweils einer, zwei oder drei Bänken von Mandatsträger*innen:

  • Bank der Versicherten
    • In jedem Selbstverwaltungs-Gremium sind die Vereinigungen der Arbeitnehmer*innen und Versicherten vertreten. Dabei handelt es sich meist, aber nicht ausschließlich, um Gewerkschaften. Das Wahlvorschlags-Recht für diese Bank ist nicht von der Tariffähigkeit abhängig, jedoch erfüllt eine Organisation, die tariffähig ist, in der Praxis immer auch die Voraussetzungen für das Wahlvorschlagsrecht zur Bank der Versicherten.
    • Bei klassischen Ersatzkassen, die seit 2009 noch nicht mit einer Nicht-Ersatzkasse verschmolzen sind, besteht die Selbstverwaltung nur aus dieser Bank. Dies ist bedingt durch die historische Entwicklung der Ersatzkassen aus den Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit. Die einzige verbliebene Ersatzkasse, die heute noch eine Selbstverwaltung hat, die nur aus einer Bank der Versicherten besteht, ist die Hanseatische Krankenkasse (HEK).
  • Bank der Unternehmer*innen (mit abhängig Beschäftigten)
    • In fast allen Selbstverwaltungs-Gremien sind die Verbände der Arbeitgeber*innen vertreten. Bei Unfallkassen wird deren Rolle von der öffentlichen Hand als Arbeitgeberin ausgeübt.
  • Bank der Selbständigen (ohne abhängig Beschäftigte)
    • Bei der Sozialversicherung für Landwirtschaft, Forsten und Gartenbau (SVLFG) besetzen die Selbständigen ohne abhängig Beschäftigte eine eigene Bank. Die Selbstverwaltung dieses Trägers besteht aus insgesamt drei Bänken (Versicherte; Unternehmer*innen; Selbständige).
    • In der gerade zu Ende gehenden Amtsdauer besteht die Vertreter*innen-Versammlung dort übergangsweise aus 81 Sitzen, die von den Vorgänger-Kassen der SVLFG besetzt wurden. Bei der diesjährigen Sozialwahl werden die Sitze erstmalig im regulären Sozialwahl-Verfahren besetzt und die Anzahl der Sitze auf die reguläre Größe verringert.
  • Bank der öffentlichen Körperschaften
    • Auch die Selbstverwaltung der Bundesagentur für Arbeit besteht aus drei Bänken: Neben der Bank der Versicherten bzw. Leistungsberechtigten und der Bank der Unternehmer*innen ist dort auch eine Bank der Körperschaften der öffentlichen Hand vertreten.

Die Aushebelung der Urwahl: Ein Ausnahmefall wurde zum Regelfall gemacht

Die Selbstverwaltung der Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherungen durch gewählte Vertreter*innen ist kein von Otto von Bismarck gönnerhaft gewährtes Mitbestimmungsmodell, sondern steht unmittelbar in der ideengeschichtlichen Tradition der Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit. Sie entstanden in ihrer modernen Form vor rund 200 Jahren – also lange vor Bismarcks Sozialgesetzgebung – als Versicherungsträger*innen mit Rechtsanspruch der Mitglieder auf die Versicherungsleistung und Wahl der Vereinsvorstände durch die Versicherten.

Obwohl deshalb die Urwahl der Selbstverwaltung der gesetzlichen Sozialversicherungs-Träger*innen der gesetzlich vorgesehene Regelfall ist, blockieren bei fast allen Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung die jeweils vorschlagsberechtigten Vereinigungen eine Urwahl.

Das ist möglich, indem diese Vereinigungen eine Klausel des Sozialrechts nutzen, die eigentlich für Ausnahmen vorgesehen ist:

Denn wird für die jeweilige Bank

  • a) entweder nur eine Liste zur Wahl vorgeschlagen oder
  • b) einigen sich die Vereinigungen darauf, auf ihren Listen insgesamt nur eine gerade so große Anzahl an Kandidat*innen vorzuschlagen, wie in das jeweilige Selbstverwaltungs-Gremium hineinpasst,

dann wird keine Urwahl durchgeführt, sondern die Sitze der betreffenden Bank werden stattdessen ohne Wahlhandlung mit Kandidat*innen von den eingereichten Listen besetzt.

So kommt es, dass von den rund 160 Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung in der Bundesrepublik bei der Sozialwahl 2017 nur die folgenden eine Urwahl für eine oder mehrere Bänke ihrer Selbstverwaltung durchführen:

Nur bei knapp 5 Prozent der Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherungen wird also im Jahr 2017 auf Versichertenseite – also bei denjenigen, um deren direkten Versicherungsschutz es eigentlich geht – überhaupt eine Wahlhandlung im engeren Sinn durchgeführt. Auffällig ist dabei, dass vor allem bei Ersatzkassen eine Urwahl in der Gruppe der Versicherten stattfindet: Ein Umstand, der darauf zurückzuführen sein dürfte, dass bei den Ersatzkassen bis 2009 die Selbstverwaltung allein aus einer Bank der Versicherten bestand und deren Wahl dort die längste Tradition hat.

Die Richter*innen des Bundesverfassungsgerichts halten die nunmehr seit Jahrzehnten geübte Praxis der Vorenthaltung der Wahlhandlung bisher für zulässig unter der Voraussetzung, dass die Aufstellung freier Listen möglich ist (§ 48 Abs. 1 Satz 1 Ziff. 4 SGB IV). Sie wird gleichwohl von hohen formalen Hürden behindert.

Urwahl am Beispiel der Deutschen Rentenversicherung Bund

Bei der Deutschen Rentenversicherung Bund (DRV Bund; die Nachfolgerin der früheren Bundesversicherungsanstalt für Angestellte) findet 2017 eine Urwahl zur Bank der Versicherten in der Vertreter*innen-Versammlung statt.

Die Vereinigungen der Unternehmer*innen haben sich auf eine »Friedenswahl« geeinigt, die Besetzung ihrer Bank in der Vertreter*innen-Versammlung also miteinander ausgehandelt.

drv-bund-vertreterversammlung

Die Vertreter*innen-Versammlung der DRV Bund

  • wählt die Mitglieder des Vorstandes,
  • beschließt über den vom Vorstand vorgelegten Haushaltsplan,
  • kontrolliert die wirtschaftliche Mittelverwendung,
  • beschließt die Jahresrechnung (Rechnungslegung),
  • beschließt über die Billigung des Geschäftsberichts,
  • wählt rund 2.600 unentgeltlich tätige Versicherten-Berater*innen,
  • wählt je 2 Mitglieder für rund 250 Widerspruchs-Ausschüsse,
  • richtet nicht-öffentliche Ausschüsse ein zur Bearbeitung von Schwerpunkt-Themen,
  • vertritt die Interessen der Beitrags-Zahler*innen gegenüber Gesetzgeber*innen und Parteien
  • und anderes mehr.

Zu den Ausschüssen gehören z.Bsp.

  • der Personalausschuss,
  • der Haushalts- und Finanzausschuss,
  • der Ausschuss für Renten-, Rehabilitations- und Versicherten-Angelegenheiten,
  • der Organisationsausschuss und
  • der Ausschuss zur Abnahme der Jahresrechnung.

Im Haushaltsplan stecken z.Bsp.

  • das Budget für Aufwendungen für Rehabilitationen,
  • das Budget für Aufwendungen für Verwaltungskosten,
  • das Budget für Aufwendungen für Verfahrenskosten,
  • das Budget für Investitionen und
  • das Budget für den Betrieb von Reha-Kliniken.

Zum Haushalt der DRV Bund gehören aber auch wenig bekannte Bereiche wie Dienstleistungen, die im Auftrag der öffentlichen Hand erbracht werden; z.Bsp. die Entwicklung von IT-Verfahren zur operativen Abwicklung der »Riester-Rente« im Auftrag und auf Rechnung des Bundesministerium der Finanzen (im Verfahren der Organleihe) und anderes mehr.

Die DRV Bund als »Dachverband«

Bei der DRV Bund sind außer der »eigenen« Selbstverwaltung weitere Gremien der Selbstverwaltung angesiedelt, die das gesamte System der Träger*innen der gesetzlichen Rentenversicherung koordinieren: Die DRV-Bundesvertreterversammlung und der DRV-Bundesvorstand.

drv-bund-bundesvertreterversammlungDie Bundes-Vertreter*innen-Versammlung der DRV

  • wählt die Mitglieder des Bundesvorstandes der DRV,
  • wählt die Mitglieder des Direktoriums der DRV,
  • beschließt die Satzung der DRV Bund und anderes autonomes Satzungsrecht; z.Bsp. die Reha-Richtlinien für alle Träger*innen der gesetzlichen Rentenversicherung,
  • beschließt über Querschnitts- und Grundsatz-Aufgaben und über gemeinsame Angelegenheiten der Träger*innen der gesetzlichen Rentenversicherung,
  • beschließt über die Anlage zum Haushaltsplan der DRV Bund, in der es unter anderem um die Bewilligung von Forschungsmitteln geht, z.Bsp. für wissenschaftliche Studien zur Wirksamtkeit und Verbesserung von Reha-Leistungen,
  • richtet nicht-öffentliche Ausschüsse ein zur Bearbeitung von Schwerpunktthemen,
  • vertritt die Interesseren der Beitragszahler*innen gegenüber Gesetzgeber*innen und Parteien und
  • und anderes mehr.

Selbstverwaltung in anderen Zweigen der gesetzlichen Sozialversicherung

Die Selbstverwaltungsorgane in den anderen Zweigen der gesetzlichen Sozialversicherung haben teils andere Bezeichnungen, aber keine grundsätzlich anderen Aufgaben. Bei den gesetzlichen Krankenkassen haben die Vertreter-Versammlungen durch Gesetz die verschleiernde Bezeichnung »Verwaltungsräte« erhalten.

Eine Bundes-Vertreter*innen-Versammlung gibt es nur bei der DRV Bund – andere Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung erledigen Querschnitts- und Grundsatzaufgaben in ihren jeweiligen Dach- und Interessenverbänden.

Grenzen der Selbstverwaltung

Die Selbstverwaltung der Träger*innen wird nicht tätig in Aufgabenbereichen, in denen die Träger*innen der Fachaufsicht unterliegen.

Ein Beispiel für einen solchen Aufgabenbereich ist die Dienststelle Schiffssicherheit. Sie entstand Anfang 2010 bei der Verschmelzung der See-Berufsgenossenschaft mit der Berufsgenossenschaft für Verkehr und Transportwirtschaft (heute: BG Verkehr). Die Dienststelle übernahm die versicherungsfremden Aufgaben der früheren See-Sozialversicherung.

Diese Aufgaben umfassen Belange

Die Finanzierung dieser Aufgaben erfolgt nicht aus Mitgliedsbeiträgen, sondern aus Gebühren und Bundesmitteln.

Die Fachaufsicht wird ausgeübt durch das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur und das Bundesministerium für Arbeit und Soziales.

Negativbeispiel Bundesagentur für Arbeit

Die Selbstverwaltung der Bundesagentur für Arbeit ist der Sozialwahl insgesamt entzogen: Dort werden die Selbstverwaltungsorgane, die drittelparitätisch aus einer Bank der Unternehmen*innen, einer Bank der Versicherten und einer Bank der öffentlichen Hand bestehen, vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales in einem vollständig intransparenten Verfahren ernannt.

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Der auf diese Weise ausgekungelte Verwaltungsrat der Bundesagentur für Arbeit ist dann auch für die Zusammenstellung der »Selbstverwaltung« der rund 150 örtlichen Arbeitsagenturen zuständig.

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Die dabei zusammengestellten Selbstverwaltungsorgane gem. SGB III gehören zu den 885 Geheimgremien der Arbeitsmarktpolitik:

Nur die beiden letztgenannten Gremien sind Selbstverwaltungsorgane der Bundesagentur für Arbeit. Über Arbeit und Inhalt dieser 885 Gremien wird öffentlich und damit auch den Versicherten und Leistungsberechtigten fast nichts mitgeteilt. In vielen Fällen wird auch die Zusammensetzung der Gremien geheim gehalten: So ist beispielhalber die Zusammensetzung des Örtlichen Beirats des kommunalen »JobCenters« des Landkreises Oberhavel nicht bekannt. Landrat und Verwaltung des Landkreises verweigern dazu jede Auskunft.

Obwohl die Bundesagentur für Arbeit Vertragspartner in den Errichtungsverträgen von rund 300 der rund 400 »JobCenter« ist (sogenannte »gemeinsame Einrichtungen), sind ihre Selbstverwaltungsorgane dafür nicht zuständig. Die Unzuständigkeit folgt aus § 371 Abs. 4 SGB III – der Bereich der »JobCenter« unterliegt der Fachaufsicht durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales.

In der Praxis gibt es jedoch eine Grauzone, in der die Tätigkeit der Selbstverwaltung in die Aufgaben der »JobCenter« hineingreift, z.Bsp. bei den eingesetzten IT-Verfahren (»VerBIS«, Terminverwaltung, …) und bei der »Wahl« des »Vorstandes Arbeitsmarkt« der Bundesagentur für Arbeit, zu dessen Zuständigkeitsbereich auch diejenigen »JobCenter« gehören, die gemeinsame Einrichtungen der Bundesagentur für Arbeit und einer Kommune sind.

Gesetzliche Sozialversicherung: Völlig intransparent!

Fast alle Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung fallen durch eine demokratiefeindliche Praxis der Selbstverwaltung auf, indem sie die gesetzlich verankerte Publizität der Tätigkeit der Selbstverwaltung behindern, wo sie nur können.

Fast alle Selbstverwaltungen weigern sich strikt, Protokolle ihrer Sitzungen zu veröffentlichen, obwohl das Sozialgesetzbuch die Öffentlichkeit ihrer Sitzungen vorschreibt. Von dieser gesetzlichen Verpflichtung ist die Selbstverwaltung der Bundesagentur für Arbeit ausgenommen – das macht diesen Zustand aber aus fachpolitischer Sicht auch nicht besser.

Während das Bundesverfassungsgericht und alle juristischen Kommentare zum Parlamentsrecht sich darin einig sind, dass es bei Parlamenten und Gemeinderäten ohne die Öffentlichkeit der Sitzungen und der Protokolle keine Demokratie geben kann, ist die Behinderung der Öffentlichkeit durch fast alle Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherungen bei allen sich bietenden Gelegenheiten seit Jahrzehnten alltägliche Praxis.

Als besonders primitiv und demokratiefeindlich fallen in diesem Zusammenhang die Unfallkassen und Berufsgenossenschaften auf, die mehrheitlich besonders ungestört bleiben wollen. Wer dort vor einer Sitzung nach einer Tagesordnung fragt, bekommt durchaus auch diese Antwort:

  • »Die Tagesordnung ergibt sich aus dem Verlauf der Sitzung.«

Negativbeispiel Unfallkasse Berlin

Die Unfallkasse Berlin beispielhalber besteht darauf, die üblicherweise schon aus rein praktischen Gründen lang im Voraus geplanten Sitzungstermine ihrer Selbstverwaltung auch auf mehrfache Nachfrage nicht mitzuteilen, sondern ausschließlich im Amtsblatt von Berlin zu veröffentlichen.

Diese Selbstverwaltung lässt sich auch von Hinweisen auf die Behindertenrechts-Konvention der Vereinten Nationen nicht irritieren und hält das Vergraben der Sitzungstermine in einem Amtsblatt offenbar für ausreichend barrierearm: Erstaunlich für eine Träger*in, die sich mit medizinischer Rehabilitation befasst.

Negativbeispiel Actimonda BKK

Zweifellos als Höhepunkt der Demokratiefeindlichkeit erwies sich jedoch im vergangenen Jahr die bundesweit für Versicherte geöffnete Betriebskrankenkasse Actimonda BKK, die uns mitteilte, dass die Tagesordnung der Sitzungen ihrer Selbstverwaltung eine Woche vor dem jeweiligen Termin in einer ganz bestimmten Geschäftsstelle in Papierform aushängt und dass diese Geschäftsstelle barrierefrei zugänglich sei.

Wir sind sicher, dass Menschen mit Behinderung selten so offensiv verhöhnt wurden wie von der Actimonda BKK auf diese Weise. Mehr dazu bei unserem Pressegespräch.

Vom Glauben an das Perpetuum Mobile des 21. Jahrhunderts, oder: Die Debatte um die Online-Sozialwahl

Seit vielen Jahren wird über die Einführung einer Online-Sozialwahl debattiert.

Vor der Hand sollen damit zwei Fliegen mit einer Klappe getroffen werden:

  • Einerseits soll eine Online-Sozialwahl die Wahlbeteiligung verbessern;
  • andererseits soll sie die Kosten der Sozialwahl senken.

Kein politischer oder fachlicher Redebeitrag in dieser Debatte – auch nicht die Ankündigung der Bundesministerin für Arbeit und Soziales Andrea Nahles bei der Auftaktveranstaltung zur diesjährigen Sozialwahl, »es wird so selbstverständlich werden, dass es immer exotischer werden wird, wenn wir nicht auch den Online-Weg eröffnen. Davon bin ich fest überzeugt.« — bewirkt eine Änderung daran, dass bei einer Online-Sozialwahl ebenso sehr das Wahlcomputer-Problem greifen würde wie bei Wahlen zu Parlamenten und Gemeinderäten.

Das Wahlcomputerproblem besagt, dass es grundsätzlich nicht möglich ist, Abstimmungen oder Wahlen gleichzeitig

  • a) im elektronischen Weg (also z.Bsp. on­line oder an einem Wahlgerät in einer Wahlkabine),
  • b) geheim und
  • c) so durchzuführen, dass die Ergebnisermittlung durch alle Stimm­be­rech­tigten nachprüfbar ist (also nicht nur durch die Spezialist*innen für Kryptologie oder IT-Sicherheit unter den Stimmberechtigten).

Das Wahlcomputerproblem ist im wesentlichen kein technisches Problem, sondern ein soziales. Deshalb besteht es unabhängig vom technischen Fortschritt und auf alle absehbare Zeit.

Das Bundesverfassungsgericht hat in einem Beschluss aus dem Jahr 2009 unmißverständlich formuliert:

»[…] Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl, der sich aus den verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen für Demokratie, Republik und Rechtsstaat ergibt, gebietet, dass alle wesentlichen Schritte der Wahl öffentlich überprüfbar sind, soweit nicht andere verfassungsrechtliche Belange eine Ausnahme rechtfertigen. Dabei kommt der Kontrolle der Wahlhandlung und der Ermittlung des Wahlergebnisses eine besondere Bedeutung zu.

[…] Ein Wahlverfahren, in dem der Wähler nicht zuverlässig nachvollziehen kann, ob seine Stimme unverfälscht erfasst und in die Ermittlung des Wahlergebnisses einbezogen wird und wie die insgesamt abgegebenen Stimmen zugeordnet und gezählt werden, schließt zentrale Verfahrensbestandteile der Wahl von der öffentlichen Kontrolle aus und genügt daher nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

[…] Der Einsatz von Wahlgeräten, die die Stimmen der Wähler elektronisch erfassen und das Wahlergebnis elektronisch ermitteln, genügt nur dann den verfassungsrechtlichen Anforderungen, wenn die wesentlichen Schritte von Wahlhandlung und Ergebnisermittlung zuverlässig und ohne besondere Sachkenntnis überprüft werden können. Während bei der herkömmlichen Wahl mit Stimmzetteln Manipulationen oder Wahlfälschungen unter den Rahmenbedingungen der geltenden Vorschriften jedenfalls nur mit erheblichem Einsatz und einem präventiv wirkenden sehr hohen Entdeckungsrisiko möglich sind, sind Programmierfehler in der Software oder zielgerichtete Wahlfälschungen durch Manipulation der Software bei elektronischen Wahlgeräten nur schwer erkennbar.

Die große Breitenwirkung möglicher Fehler an den Wahlgeräten oder gezielter Wahlfälschungen gebietet besondere Vorkehrungen zur Wahrung des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Wahl.Der Wähler selbst muss ohne nähere computertechnische Kenntnisse nachvollziehen können, ob seine abgegebene Stimme als Grundlage für die Auszählung oder jedenfalls als Grundlage einer späteren Nachzählung unverfälscht erfasst wird. Wird das Wahlergebnis durch rechnergesteuerte Verarbeitung der in einem elektronischen Speicher abgelegten Stimmen ermittelt, genügt es nicht, wenn anhand eines zusammenfassenden Papierausdrucks oder einer elektronischen Anzeige lediglich das Ergebnis des im Wahlgerät durchgeführten Rechenprozesses zur Kenntnis genommen werden kann.« — Urteil des BVerfG vom 3. März 2009 in den Sachen 2 BvC 3/07, 2 BvC 4/07 (Leitsätze).

Bei der Nachprüfbarkeit der Ergebnisermittlung geht es nicht nur um die richtige Berücksichtigung der eigenen Stimme, sondern auch um die richtige Berücksichtigung der Stimmen anderer Stimmberechtigter, das heißt: Die Nachprüfbarkeit der Ergebnisermittlung nicht nur en detail, sondern auch en gros.

Diejenigen Organsationen und Staaten, die geheime Abstimmungen und Wahlen online durchführen, schränken dafür die allgemeinen Wahlgrundsätze ein. Das ist allerdings politisch nicht klug, denn unabhängig davon, dass technische Prozesse im Grundsatz technisch angreifbar sind, öffnen Abstimmungsverfahren, deren Ergebnisermittlung nicht mehr von allen Stimmberechtigten nachprüfbar ist, den Raum für Manipulations- und Verschwörungstheorien, die die Ergebnisermittlung betreffen. Anders gesagt: Wird darauf verzichtet, dass die Ergebnisermittlung einer Abstimmung durch alle Stimmberechtigten nachprüfbar ist, dann geht die glaubwürdige Bestreitbarkeit möglicher Manipulationen verloren. Welche Folgen das in einem Gemeinwesen in Zeiten wachsenden Rechtspopulismus’ hätte, lässt sich angesichts rechtspopulistischer Verschwörungstheorien leicht vorstellen und ist dort, wo elektronische Wahlsysteme bei amtlichen Abstimmungen und Wahlen eingesetzt werden, auch bereits heute schon zu beobachten. Solche Situationen sind politisch besonders fatal, weil sie es der politischen Kommunikation schwer machen, reale Angriffe auf die elektronischen Wahlsysteme von solchen zu unterscheiden, die nur behauptet sind.

Aus diesen politischen und fachlichen Gründen halten wir geheime Online-Abstimmungen und -Wahlen, deren Ergebnisermittlung durch alle Stimmberechtigten nachprüfbar sind, für das Perpetuum Mobile des 21. Jahrhunderts und lehnen geheime Abstimmungen und Wahlen im elek­tro­nischen Weg grundsätzlich bei allen amtlichen Ab­stim­mungen und Wahlen ab, darüber hinaus aber auch bei innerparteilichen Abstimmungen und Wahlen.

In unserer ständigen Online-Mitgliederversammlung besteht das Wahlcomputerproblem nicht, weil wir dort offen, also nicht geheim abstimmen. Ein Antrag kann aus der ständigen Online-Mitgliederversammlung auf eine kopräsente Mitgliederversammlung vertagt werden, um dort eine geheime Abstimmung durchzuführen. Das kam jedoch bisher nicht vor.

Zweifellos ist eine Wahlbeteiligung von nur rund 30 Prozent bei der Sozialwahl 2005 bedauerlich niedrig. Einen wesentlich größeren Beitrag zu einer höheren Wahlbeteiligung dürfte jedoch nicht eine Online-Sozialwahl leisten, sondern ein Ende der Arkanpolitik der Selbstverwaltung der Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung und der wahlvorschlags-berechtigten Vereinigungen.

Auch mit einer deutlichen Kosteneinsparung dürfte durch eine Online-Sozialwahl kaum zu rechnen sein, da die Kosten der Durchführung der Sozialwahl umgelegt auf Kalenderjahre und Versicherte ohnehin nur einige Cent beträgt und die IT-Verfahren für die Durchführung einer Online-Sozialwahl nicht nur entwickelt bzw. aus bestehenden IT-Verfahren angepasst werden müssten, sondern auch zertifiziert und gewartet.

Das Forschungsprojekt »voteremote«: Warum es nötig ist, der Einführung von eVoting bei der Sozialwahl energisch Widerstand entgegen zu setzen

Für eVoting-Provider (im rechtswissenschaftlichen Sprachgebrauch: »Wahldiensteanbieter«) erscheint die Sozialwahl nicht nur wegen ihrer relativ geringen Beachtung in der Medienberichterstattung als interessant für die politische »Einfädelung« von eVoting-Pilotprojekten, sondern auch deshalb, weil sich diese Wahl in einem wichtigen Punkt von anderen Wahlen unterscheidet:

Die Sozialwahl ist nämlich die einzige öffentliche, amtliche Wahl in der Bundesrepublik, bei der die Briefwahl nicht die Ausnahme, sondern die Regel ist.

Für alle diese Wahlen gilt gleichermaßen – unabhängig davon, ob Briefwahl Ausnahme oder Regel ist –, dass ein Teil der Wahlgrundsätze leicht eingeschränkt werden muss, um Briefwahlen durchführen zu können. Das betrifft beispielhalber den Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl: Dass Wahlumschläge auf dem von der Öffentlichkeit unbeobachteten Postweg unterschlagen oder verändert werden können oder auch einfach durch Unachtsamkeit verloren gehen, können wir alle uns ohne Anstrengung vorstellen und ist gelegentlich auch Thema einer Nachrichtenmeldung. Auch die Handhabung der Wahlumschläge durch die öffentliche Verwaltung zwischen dem Eingang bei der Behörde bis zum Wahltag böte zumindest theoretisch viele Angriffs- und Manipulationsmöglichkeiten.

Die Situation einer Briefwahl als Regelfall erleichtert Wahldiensteanbietern die Anbahnung von Online-Wahlen, weil die Einschränkungen, die an der Öffentlichkeit der Wahl vorzunehmen sind, um Briefwahlen durchführen zu können, denjenigen Einschränkungen der Öffentlichkeit der Wahl ähneln, die für die Durchführung von eVoting nötig sind.

Am Beispiel des Forschungsprojektes »voteremote« lässt sich dieses Argumentationsmuster gut nachvollziehen.

Das oben in Bezug genommene Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2009 bezieht sich auf die Bundestagswahl 2005. Etwa im gleichen Zeitraum förderte das Bundeswirtschaftsministerium im Rahmen der Innovationsförderung mit 1,2 Millionen EUR die Entwicklung von Online-Wahlsystemen. Eines der geförderten Projekte war »voteremote«, ein unter Leitung von T-Systems gemeinsam mit Wissenschaftler*innen der Universität Kassel und der TU Darmstadt entwickeltes Verfahren. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts erging etwa ein halbes Jahr vor dem Abschluss der »voteremote«-Forschungsprojektes.

Die am Projekt beteiligten Jurist*innen, darunter der seinerzeitige Vizepräsident der Universität Kassel, Alexander Roßnagel, ziehen ausdrücklich den Vergleich zwischen Online-Wahl und Briefwahl, nicht nur bei der Abschlussveranstaltung am 16. September 2009, sondern auch in einem von Roßnagel, Rotraud Gitter und Zoi Opitz-Talidou in der rechtswissenschaftlichen Literatur zur Sozialwahl veröffentlichten Kurzgutachten (Titel: »Rechtliche Vorgaben für die Online-Durchführung von Sozialwahlen«, in: Rzesnik/Herfert: WS, 11. Aufl.).

Schon 2009 war im »voteremote«-Projekt beabsichtigt, die Sozialwahl 2011 parallel zur üblichen Durchführung als Briefwahl auch in der Form einer Online-Wahl anzubieten, wobei sich die Stimmberechtigten selbst zwischen traditionellem Wahlverfahren und Online-Wahlverfahren hätten entscheiden können. (Dies entspricht der Handhabung der Online-Wahl in Estland, abgesehen davon, dass dort Briefwahl nicht wie bei der Sozialwahl die Regel ist.) Diese Premiere hätte bei den drei großen Ersatzkassen Barmer, DAK und Techniker stattgefunden, deren Verwaltungsräte üblicherweise nicht in einer »Friedenswahl«, sondern in einer »echten« Wahl besetzt werden. Zuvor hätten Mitarbeiter der Deutschen Rentenversicherung Bund das System in einem simulierten Wahlgang erprobt.

Die bis heute bestehende »Projektgruppe verfassungsverträgliche Technikgestaltung« an der Universiät Kassel ging im »voteremote«-Projekt und ihren Gutachten davon aus, dass die Nachprüfbarkeit der Ergebnisermittlung von Online-Wahlen dergestalt eingeschränkt wird, dass nicht mehr alle Stimmberechtigten die Wahl nachprüfen können, sondern nur noch Vertrauenspersonen; im Fall der Online-Sozialwahl die zuvor zertifizierten Wahldiensteanbieter (sog. »TÜV-Modell«). Die Gruppe hatte die dafür nötigen Gesetzes- und Verordnungsentwürfe bereits verfasst. Die elektronische Durchführung der Wahlhandlung ist übersichtsweise skizziert in der Dastellung des technischen Wahlablaufs nach dem »Technischen Kurzgutachten zur Realisierung von Sozialversicherungswahlen als Onlinewahl« von Lucie Langer und Axel Schmidt (TU Darmstadt) sowie Sonja Weddeling (T-Systems) (In: Rzesnik/Herfert: WS, 11. Aufl.).

Ein aus heutiger Sicht im Licht der Fortschritte der Open-Government-Kultur kaum noch vorstellbarer Aspekt: Der Quellcode des IT-Verfahrens, mit dem die Online-Wahl durchgeführt werden sollte, ist nicht veröffentlicht und damit ebenfalls öffentlich nicht nachprüfbar.

Mit Rüdiger Grimm (Universität Koblenz), der bei der Gesellschaft für Informatik (GI) und der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) Internetwahlen initiierte, die von der Mitte der 1990er Jahre aus einer Gruppe Kasseler Student*innen hervorgegangenen Polyas GmbH durchgeführt werden, führte Alexander Roßnagel nach dem Ende des »voteremote«-Projektes das DFG-Forschungsvorhaben »Juristisch-Informatorische Modellierung von Internet-Wahlen« durch.

Katharina Bräunlich (ebenfalls Universität Koblenz) und Grimm veröffentlichten im Jahr 2014 in der Fachzeitschrift »Datenschutz und Datensicherheit« den Artikel »Sozialwahlen via Internet mit Polyas«, in dem sie die Einsetzbarkeit einer älteren Version des eVoting-Verfahrens der Polyas GmbH bei der Sozialwahl darstellen.

An der TU Darmstadt wurde einige Zeit nach dem »voteremote«-Projekt die Forschungsgruppe SECUSO eingerichtet, die ebenfalls bis heute aktiv ist.

Die Publikationsgeschichte in der Folge des »voteremote«-Projektes zeigt, dass die Einführung von eVoting bei der Sozialwahl ein dickes Brett ist, an dem von einer Handvoll Akteur*innen trotz des Urteils des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2009 weiterhin intensiv gebohrt wird.

Obgleich die Sozialwahl für die Einführung von eVoting wegen des Regelfalls der Briefwahl besonders attraktiv ist, würde die Einführung eines Online-Wahlverfahrens bei der Sozialwahl zugleich auch einen Dammbruch bedeuten für die Einschränkung der allgemeinen Wahlgrundsätze bei anderen öffentlichen Wahlen und Abstimmungen, bei denen die Briefwahl zwar die Ausnahme, aber jedenfalls zulässig ist. Die Vertreter*innen des Modells einer Online-Sozialwahl in Forschung, Lehre und Wirtschaft haben das offensichtlich verstanden.

Deshalb ist es nötig, der Einführung von eVoting auch bereits bei der Sozialwahl energisch Widerstand entgegen zu setzen.

Die Zukunft der demokratischen Selbstverwaltung bei den Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung liegt in ihrer Vergangenheit

Die Tatsache, dass Anzahl und Anteil der Regelarbeitsverhältnisse im Verlauf der technischen Ephemerisierung immer weiter abnehmen, stellt die oben geschilderte Parität der Selbstverwaltung bei den Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung grundsätzlich in Frage. Bisher geht die Gesetzgeberin davon aus, dass in der Selbstverwaltung der gesetzlichen Sozialversicherungen die geringverdienenden und erwerbslosen Menschen gewissermaßen stillschweigend von den Vereinigungen der »Regel-Erwerbstätigen« mitvertreten werden. Dieser in der Praxis ohnehin irrationale Glaubensinhalt wird sich in Zukunft immer weniger aufrecht erhalten lassen.

Deshalb brauchen wir andere Modelle für die demokratische Selbstverwaltung der Sozialversicherungen — und für deren Entwicklung lohnt ein Blick auf die Ideengeschichte der demokratischen Selbstverwaltung bei den Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung.

Der Glaube, dass Reichskanzler Otto von Bismarck der Vater der demokratischen Selbstverwaltung bei den Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherung sei, wurde geradezu zu einem Urban Myth. Auch Andrea Nahles hat als Bundesministerin für Arbeit und Soziales bei der Auftaktveranstaltung zur Sozialwahl 2017 diesen Mythos wieder befeuert, indem sie auf die Frage, warum die Versicherten an der Sozialwahl teilnehmen sollten, antwortete:

»Ich finde, die einfachste Antwort darauf ist: Weil es auf der Welt fast einmalig ist, dass die Beitragszahler bei einer Versicherung direkt mitbestimmen dürfen; dass sie Vertreter und Vertreterinnen wählen, die darüber entscheiden, wofür ihre Gelder verwendet werden.«

Richtig ist, dass das Prinzip der demokratischen Selbstverwaltung von Versicherungen durch die Beitragszahler*innen nicht nur viele hundert Jahre älter ist als die gesetzliche Sozialversicherung in der Bundesrepublik, sondern auch sehr viel weiter verbreitet. Bismarck hat die demokratische Selbstverwaltung der Sozialversicherung nicht nur nicht erfunden oder forciert, sondern er hat sie im Gegenteil sogar eingeschränkt — eingeführt hat er dagegen vor allem die Versicherungspflicht.

Die Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherungen der heutigen Bundesrepulik stehen in der Tradition der Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit. Bei dieser Rechtsform für Versicherungsträger handelt es sich um wirtschaftliche Vereine, bei denen Mitglieder und Versicherte identisch sind: Wer sich bei einem Versicherungsverein versichert, wird in der Regel Mitglied dieses Vereins.

Versicherungsvereine gibt nicht nur in der Bundesrepublik: International heißen sie Mutuals. Gemeinsam ist ihnen immer die Selbstverwaltung durch die Versicherten.

Frühe Versicherungen in Altertum, Mittelalter und Renaissance

Die Versicherungswirtschaft an sich entstand aus römischer Tradition. Beim römischen Seedarlehen lieh ein Geldgeber einem Reeder bezogen auf eine Seefahrt einen bestimmten Geldbetrag. Geht das Schiff verloren, fällt der geliehene Geldbetrag an den Reeder. Kehrt das Schiff zurück, wird das Darlehen mit hohen Zinsen getilgt.

Aus unserer heutigen Sicht irritiert an dieser Konstruktion vor allem, dass der Betrag für das versicherte Risiko (das Darlehen) vor Eintritt des Versicherungsfalls (Verlust des Schiffs) ausgezahlt wird. Die Tilgung des Versicherungsfalls erfolgt im modernen Versicherungsgeschäft ebenfalls meist vor dem Versicherungsfall: Nämlich durch die Zahlung der Versicherungsraten.

Die modernen, gesetzlichen Sozialversicherungen hatten Vorläufer in den Innungen, Knappschaften, Bruderschaften, Zünften und Gilden. Sie sind für den deutschen Sprachraum etwa ab dem Jahr 1150 nachweisbar.

Diese Vereinigungen gaben Hilfe bei Krankheit, Unglücksfällen, Invalidität, aber auch Sicherung gegen Risiken, die heute typischerweise zum Bereich der privaten oder gewerblichen Versicherungen zählen – z.Bsp. die Sicherung des Warentransports von Kaufleuten (Gilden).

Der französische Mutualismus

Der Begriff »Mutualismus« bezeichnet eine Anfang des 19. Jahrhunderts in Frankreich entstandene Bewegung zur Gründung von selbstverwalteten Gesellschaften zur gegenseitigen Unterstützung von Arbeitern und Handwerkern.

Mutualismus umfasst einerseits soziale und wirtschaftliche Sicherung und Hilfe, andererseits politische Interessen- (selbst-) vertretung, ist also auch eine Form von Selbstermächtigung zur Selbsthilfe.

Die Tradition des Mutualismus prägte die Gegenseitigkeitsvereine (deutsche Tradition: die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit) und frühe Sozialismus-Entwürfe.

Die Entstehung der modernen Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit

Durch die Industrialisierung stieg der Bedarf nach Versicherungen stark an. Er wurde im deutschsprachigen Raum zunächst von einigen ortsfremden, überwiegend englischen Versicherungsgesellschaften erfüllt: Kapitalgedeckt, zu hohen Beiträgen und ohne Selbstverwaltung.

Aus der Tradition der Zünfte und Gilden und parallel zum französischen Mutualismus entstehen deshalb auf Initiative von Ernst Wilhelm Arnoldi die ersten modernen Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit (VVaG) mit schriftlich niedergelegter Satzung, Rechtsanspruch auf Leistung im Versicherungsfall und mit Selbstverwaltung:

  • 1820: Gothaer Feuerversicherungsbank
  • 1827: Gothaer Lebensversicherungsbank

Beide bestehen bis heute, feiern also demnächst ihr zweihundertjähriges Bestehen.

Auch ein Teil der bis heute bestehenden gesetzlichen Sozialversicherungsträger wird bereits viele Jahrzehnte vor der Bismarck’schen Sozialgesetzgebung in der Form von Versicherungsvereinen gegründet. Ein Beispiel dafür ist der 1826 gegründete Kranken-Verein der Commis des Löblichen Kramer-Amts, aus dem sich die heutige Hanseatische Krankenkasse entwickelte.

Kennzeichnend für die klassischen Versicherungsvereine ist der Grundsatz der Gegenseitigkeit:

  • Keine Mitgliedschaft ohne Versicherung — das Mitgliedschaftsverhältnis umfasst das Versicherungsverhältnis.
    • Dies ist der zentrale Unterschied zu Versicherungs-Aktiengesellschaften.
    • Heute in der Gesetzgebung geringfügig aufgeweicht.
  • Die Mitglieder tragen Gewinn und Verlust aus der Geschäftstätigkeit der Versicherung.
    • Treten weniger Versicherungsfälle ein als erwartet, werden den Mitgliedern des Vereins der nicht benötigte Teil der Beitragszahlungen zurückerstattet.
    • Treten mehr Versicherungsfälle ein, gibt es eine Nachschusspflicht der Vereinsmitglieder, um die Kosten der zusätzlichen Versicherungsfälle zu decken.
    • In der Praxis werden Gewinne und Nachschüsse der zurückliegenden Geschäftsjahre fast immer mit den aktuellen Beitragszahlungen zusammengefasst, so dass den Vereinsmitgliedern Gewinner und Nachschüsse selten auffallen, wenn sie sich nicht aktiv dafür interessieren.
  • Selbstverwaltung: Die Mitglieder üben die Aufsicht über die Unternehmenstätigkeit des Versicherungsvereins aus.
    • Über Grundfragen der Geschäftspolitik haben die Mitglieder des Versicherungsvereins die letzte Entscheidungsmacht.

Der Grundsatz der Gegenseitigkeit führt zu günstigen Beiträgen, denn:

  1. Das Gewinninteresse von Kapitalgeber*innen entfällt.
  2. Anders als Versicherungs-AGs geben Versicherungsvereine eine Gewinnbeteiligung.

Den Grundsatz der Selbsthilfe formulierte Arnoldi, der Gründer der Gothaer Versicherungsbanken, so:

»Fremdes Unglück sollte nicht die Quelle des gewerblichen Gewinns sein.«

Lehrreich für Parteien und »basisdemokratische Organisationen« ist ein rechtswissenschaftlicher Aspekt: Es gibt seit über 100 Jahren umfangreiche juristische Literatur zum Problem der Vorstandskontrolle und Repräsentativität (auch) in Versicherungsvereinen.

Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit haben keinen Seltenheitswert

Ein Problem heutiger Versicherungsvereine ist, dass meisten Mitglieder nicht mehr erkennen, dass sie nicht nur Versicherungsnehmer*innen, sondern auch Mitglieder eines Vereins mit Selbstverwaltung sind. Diese Information wird ihnen von vielen VVaGs auch nicht gerade aufgedrängt.

Tatsächlich waren oder sind viele der bekanntesten Marken der Versicherungsbranche ganz oder teilweise als Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit verfasst. Von den Versicherungsvereinen wurde im Jahr 2000 insgesamt etwa ein Viertel des Umsatzes der Versicherungsbranch erwirtschaftet.

Beispiele für bekannte Marken von Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit.

Beispiele für bekannte Marken von Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit.

Ach ja: Wilhelm I. und Reichskanzler Otto von Bismarck …

Otto von Bismarck (1886)

Otto von Bismarck (1886)

Gemessen an der jahrhundertelangen Ideengeschichte demokratisch selbstverwalteter Versicherungen kommen Wilhelm I. und Reichskanzler Otto von Bismarck mit ihrer Sozialgesetzgebung erst 1880, also relativ spät ins Spiel:

  • 1883: Gesetz, betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter
  • 1884: Unfallversicherungsgesetz
  • 1889: Gesetz, betreffend die Invaliditäts- und Altersversicherung
  • Zum Vergleich: Das Recht der Versicherungsvereine wird erst 1901 vergesetzlicht.

Bismarcks Ziel ist nicht hauptsächlich die Verbesserung der sozialen Situation der Arbeiter*innen, sondern die Schwächung der Vereine der Arbeiter*innen und der damaligen Sozialdemokratie.

Er führt das Prinzip der Pflichtversicherungen ein, denen alle Arbeiter*innen angehören müssen (»Primärkassen«), die nicht bereits in einem Krankenversicherungsverein (»Ersatzkassen«) Mitglied oder durch eine Betriebskrankenkasse abgesichert sind.

Um die neuen Primärkassen unter Kontrolle zu halten, gibt Bismarck ihnen keine Selbstverwaltung allein durch die Versicherten, wie sie in den modernen Ersatzkassen zu diesem Zeitpunkt teilweise schon seit über 50 Jahren besteht, sondern führt die paritätische Selbstverwaltung ein, in der die Unternehmer*innen mitbestimmen.

Weimarer Republik

Erst in der Weimarer Republik wird 1927 das Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitlosenversicherung (AVAVG) und die Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung als Körperschaft des öffentlichen Rechts errichtet.

Die bisher auf kommunaler und Landes-Ebene verstreuten »Arbeitsnachweis-Ämter« werden erstmals reichsweit zusammengefasst.

Deutscher Faschismus

Nach der Machtübergabe an Hitler wird die Selbstverwaltung in den gesetzlichen Sozialversicherungen noch 1933 abgeschafft. (Wen wundert’s.)

Ab 1936 dürfen die Ersatzkassen keine freiwillig Versichterten mehr aufnehmen. Ihr Bestand wird wieder in Versicherungsvereine ausgegründet, die teilweise bis heute bestehen. Im 1941 werden die bisherigen Beitragsmarken ersetzt durch das bis heute durchgeführte Lohnabzugsverfahren.

In den vom Deutschen Reich eingerichteten Ghettos entstehen durch Arbeitsverhältnisse Rentenansprüche. Damit beginnt die beschämende Geschichte der »Ghetto-Renten«.

Sozialversicherung der DDR

In der Sowjetischen Besatzungszone wurde die Tätigkeit für die bisherigen Sozialversicherungsträger durch die Militäradministration untersagt. Die bestehenden Träger mussten daraufhin die sowjetische Besatzungszone verlassen, soweit sie nicht aufgelöst wurden.

An ihrer Stelle wurde eingerichtet:

  • Sozialversicherung des Freien Deutschen Gewerkschaftsbundes (SV FDGB) (~ 90 % der Versicherten)
  • Staatliche Versicherung der DDR (~ 10 % der Versicherten)
  • Weitere, kleinere Träger, z.Bsp. für die Bergleute der Wismut

Eine gewählte Selbstverwaltung wurde nicht wieder eingeführt, jedoch konnten Beschwerdeausschüsse gewählt werden.

Nach der Wende wurde die Staatliche Versicherung der DDR in eine »Staatliche Versicherung der DDR in Abwicklung« übergeführt. Deren Privatkundengeschäft wurde von der Allianz übernommen. Wegen der Eigenart der alten Versicherungsverträge, die z.Bsp. auch Hochwasserrisiken abdecken, können extreme Wettereignisse dem Versicherer in diesem Vertragsbestand extreme Defizite verursachen.

Die Abwicklungsgesellschaft wurde zu Ende 2007 aufgelöst und die verbleibenden etwa 2.000 Versicherungsvorgänge (Stand: 2008) an die Kreditanstalt für Wiederaufbau übertragen. Voraussichtliches Ende der Vertragserfüllung: Frühestens ungefähr im Jahr 2050. Dabei handelt es sich u.a. um Versicherungsfälle, die nach der Wende, aber vor dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik eintraten, z.Bsp. in Folge ärztlicher Kunstfehler an Kindern.

Die Sozialversicherung des FDGB wurde nach der Wende in eine »Überleitungsanstalt Sozialversicherung« übergeführt. Ende des Jahres 1991 wurden die Versicherungsvorgänge in die bestehenden gesetzlichen Sozialversicherungsträger eingegliedert.

Wegen einer vermutlich gewollten Lücke im Einigungsvertrag sind Hunderttausende geschiedene Frauen aus der ehemaligen DDR seit der Wende in der Rentenversicherung finanziell benachteiligt, weil im Rentensystem der DDR kein Versorgungsausgleich zwischen Geschiedenen durchgeführt und während Zeiten der Kindererziehung nur ein symbolischer Beitrag zur Rentenversicherung geleistet wurde. Die Behebung dieser Lücke wird seit über 25 Jahren verschleppt. Heute leben noch rund 300.000 Frauen, die von ihren Folgen betroffen sind.

Das Ende der Parität

Der voranstehende Überlick über die Ideengeschichte der demokratischen Selbstverwaltung in der Sozialversicherung zeigt, dass das heute in der Bundesrepublik bestehende Modell der demokratischen Selbstverwaltung von Versicherungsträger*innen weder spezifisch für die Bundesrepublik, noch überhaupt neu ist.

Aus demokratie-theoretischer Sicht hat die Bismarck’sche Sozialgesetzgebung die Pflichtversicherten in der Bundesrepublik bis heute deutlich schlechter gestellt als sie in einem privatwirtschaftlichen Versicherungsverein wären: Denn wer heute der Versicherungspflicht in der gesetzlichen Sozialversicherung enthoben wird – etwa wegen hohen Einkommens oder aus anderen Gründen –, der kann Mitglied eines Versicherungsvereins werden und braucht sich dort nicht von Unternehmer*innen, also Nicht-Versicherten, »mitregieren« zu lassen. In dieser Situation waren bis 2009 aus historischen Gründen auch die Mitglieder der Ersatzkassen, weil deren Verwaltungsräte bis dahin nur aus Vertreter*innen der Versicherten bestanden. Seit 2009 müssen Ersatzkassen, wenn sie mit einer anderen Krankenkasse verschmelzen, ebenfalls eine paritätisch besetzte Selbstverwaltung bilden.

Dass Erwerbstätigen der unteren Einkommensgruppen diese Form von Paternalismus gesetzlich aufgezwungen wird, ist nicht einzusehen.

Diese Ungleichbehandlung und das Sinken des Anteils der Regelarbeitsverhältnisse führen zur Forderung nach dem Ende der Parität und nach der weiteren Demokratisierung der gesetzlichen Sozialversicherungen.

Zukunft der Selbstverwaltung

Weil durch die technische Ephemerisierung der Anteil der Regelarbeitsverhältnisse abnimmt, hat die Parität in der Selbstverwaltung der gesetzlichen Sozialversicherung keine Zukunft.

Die Selbstverwaltung der gesetzlichen Sozialversicherung sollte auf ihren ideengeschichtlichen Ursprung zurückgeführt und ihre Struktur wieder dem Modell der Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit angenähert, aus denen die gesetzliche Sozialversicherung historisch entstanden ist.

Selbstverwaltung durch Versicherte und Leistungsberechtigte

Die Parität zwischen Leistungserbringer*innen (Arbeiter*innen und Angestellte) und Leistungsbezieher*innen (Unternehmen) in der Selbstverwaltung der gesetzlichen Sozialversicherung kann nicht mehr fortgeführt oder gar ausgedehnt werden, wie dies zuletzt im Bereich der Ersatzkassen von der Gesetzgeberin getan wurde.

Die Selbstverwaltungsorgane der gesetzlichen Sozialversicherung sollten von Versicherten und Leistungsberechtigten als denjenigen, um die es in der Hauptsache geht, gewählt werden. Nur noch ein ständig kleiner werdender Anteil dieser Grundgesamtheit wird künftig in einem Regelarbeitsverhältnis stehen, sodass das Modell des Regelarbeitsverhältnisses nicht mehr zur Gliederung der Parität in der Selbstverwaltung der gesetzlichen Sozialversicherungen taugt.

Demokratisierung der Selbstverwaltung

Alle Möglichkeiten der Wahlvermeidung im System der gesetzlichen Sozialversicherung sollten unterbunden werden. Für die Sozialwahl muss die Möglichkeit der undemokratischen »Friedenswahl« abgeschafft und der Wahlmodus des Kumulierens und Panaschierens geschaffen werden.

Für die restliche Dauer des Bestehens der Bundesagentur für Arbeit sollten deren Selbstverwaltungsorgane von ihren Versicherten gewählt werden, wie es auch in den übrigen Bereichen der gesetzlichen Sozialversicherung der Fall ist.

Publizität der Selbstverwaltung

Die Öffentlichkeit der Selbstverwaltung sollte gestärkt werden. Die Öffentlichkeit der Tagesordnungen und Protokolle der Selbstverwaltung muss gesetzlich verankert werden, ebenso ihre Online-Zugänglichkeit und Maschinenlesbarkeit.

Versicherten-Fragerecht

Für die öffentlichen Sitzungen der Selbstverwaltungsorgane sollte das Recht der Versicherten-Frage geschaffen werden, entsprechend der Einwohner*innen-Frage bei Sitzungen der Selbstverwaltungsorgane der Gemeinden.

Eigenständige Vertretung erwerbsloser Menschen in der Selbstverwaltung

Die Vertretung der Interessen erwerbsloser Menschen in der gesetzlichen Sozialversicherung darf nicht den Vereinigungen der erwerbstätigen Menschen überlassen bleiben. Insbesondere im Zweig der gesetzlichen Versicherung gegen Arbeitslosigkeit muss die Fiktion der »stillschweigenden Mitvertretung« erwerbsloser Menschen durch die Vereinigungen der erwerbstätigen Menschen beendet und erwerbslosen Menschen eine eigenständige Möglichkeit zur Vertretung ihrer Interessen gegeben werden.

Parität der Beiträge zu den gesetzlichen Sozialversicherungen

Die Beitragslast zu den gesetzlichen Sozialversicherungen sollte zwischen den Leistungserbringer*innen (Arbeiter*innen und Angestellten) und den Leistungsbezieher*innen (Unternehmen) im Verhältnis der Sitzanzahlen dieser beiden Bänke in den Verwaltungsräten und Vertreterversammlungen der Träger*innen der gesetzlichen Sozialversicherungen aufgeteilt werden.

Abweichen von der hälftigen Parität der Beiträge zu Ungunsten der Leistungserbringer*innen muss stets eine Erhöhung der Sitzanzahl ihrer Bank in dem jeweiligen Verwaltungsrat oder in der jeweiligen Vertreterversammlung zur Folge haben.

Wegen der Abnahme des Anteils der Regelarbeitsverhältnisse hat jedoch im Grundsatz auch die Parität der Beitragszahlung zu den gesetzlichen Sozialversicherungen keine Zukunft. Der Beitragsanteil der Unternehmen sollte künftig Teil der Entgeltzahlung an Arbeiter*innen und Angestellte werden und auch dieser Teil der Beiträge zu den gesetzlichen Sozialversicherungen aus der Entgeltzahlung erhoben werden. Auf diese Weise würde auch eine größere Transparenz und Vergleichbarkeit der Beiträge von Selbstständigen einerseits und Arbeiter*innen und Angestellten andererseits geschaffen.

Siehe auch